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行政登记应采取形式与实质审查相结合的原则

来源:2021-06-04 14:42:43
    上文关于我国宗教法人成立过程中的行政审批制度的重构采取的是准则主义,准则主义只涉及登记管理机关,不需要宗教行政主管部门的审批和核准。宗教法人登记是指将法人成立、变更以及消灭的法律事实,在登记主管部门进行备案登记,是为公示的制度。法人登记一般由申请、审查以及决定登记和公告等行为组成,而登记主管部门在审查批准筹备程序中的审查,是设立过程中最关键的一步。登记中采用何种审查主义一般有三种观点,有人认为应采形式审查主义,有人主张实质审查主义,也有人认为应结合形式审查主义和实质审查主义各自的优势,实行折衷主义。

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                         行政登记应采取形式与实质审查相结合的原则

    形式审查主义是指登记主管部门仅从表面上检查社团提交的申请材料是否齐备,有无缺漏,以及材料内容是否有明显错误等,而不查验其所述事实是否真实的审查原则。实质审查则指登记主管部门不仅进行形式审查,而且还要进一步查验其登记事项的真实性。审查的内容具体包括社团的名称是否与其活动地域、业务范围、成员分布相一致,是否具备日常办事机构场所,是否有活动经费以及正当的经费来源等。在完成这些审查后,有的还需要进行实地调查,以便验证宗教团体送交材料的真实性。形式与实质相结合的审查主义是指登记机关拥有实质审查权,但不负有实质审查的义务,只有对登记事实存在疑问时才依职权进行审查。为了确保登记事项的真实性,登记人负有如实申报的义务。国际社会中采用较多的是折衷审查主义,日本即如此,认证时采取的是折衷主义,登记时采用形式审查主义。
    鉴于我国宗教法人设立时的双重管理、双重实质审查的种种弊端,我国宗教法人成立中的行政登记应采用折衷审查主义。形式审查主义违背了公示的精神,一般很少有国家采用;实质审查主义具有信赖价值,但是可操作性不强。宗教法人并非一般的社会团体,考虑到其特殊性,在准则主义的前提下,给宗教法人设置特殊的成立要件,是不违反结社自由和宗教自由的。宗教的神圣性体现在它具有传播教义、举行宗教仪式和教化信众的功能,为了保障上述神圣职能的发挥需要同时作为社会经济组织的宗教拥有财产,它的经济交往功能展现了其世俗性的一面。法律所关乎的仅是宗教世俗的那一面,不应当介入神圣的思想信仰领域,但信仰的目的在于调整和规范信徒在世俗社会中的行为,因此宗教的神圣性与世俗性并非完全没有交集。
    法律为了适用这种交集,也应当作适当的调整,体现在对宗教法人进行行政登记时应采用以形式审查为原则以实质审查为补充的原则,但其中最重要的是两者的范围如何划定?笔者主张,国家机关依法制作、认定的文书资料;经过公证的资料等可以进行形式审查。而宗教组织或者通过第三人制作的材料;中介机构出具的材料;明显有疑点以及有人提出异议的材料等可以适用实质审查。40在折衷主义中以形式审查为原则可以理解为,登记主管部门依法履行审查职责意义上的合法性标准,即,登记审查的关键是恰当把握法律精神、正确理解与适用法律规定。审查登记最重要的原则是审查宗教团体申请资质是否健全、法定必备文书是否齐全,登记主管部门仅以自己的识别能力为限进行审查判断,尽量减少错误登记。